公众参与治理背景下国家审计的职能定位与实现路径

论文联盟一、公众参与治理背景下国家审计的职能定位
　　 （一）公众参与治理是实现&ldqu;善治&rdqu;的必经之路。国家治理的目标取向是实现良好的治理（&ldqu;善治&rdqu;），即可以避免&ldqu;无效治理&rdqu;并使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公众对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新型关系。善治的实现有赖于公众自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公众的积极参与，其基础就是公民社会。正如联合国亚太经社理事会在《何谓善治？》中所指出的，治理成为善治的必要条件是腐败被减为最小程度，在决策过程中考虑少数人的看法以及倾听弱势群体的声音，并且该机构提出的善治的八个主要特征，即本质上是参与、具有公信力、积极回应、公平和包容、方向上达成共识、透明、有效用和效率、法治。自20世纪90年代以来兴起的公民治理理论强调的就是公众在国家治理中的重要地位和作用，公众应当在公共行政中扮演积极的角色，而建立面向公众、民众本位的服务型政府已成为全球改革的浪潮。现阶段，我国在建设和谐社会和服务型政府的进程中也把公众积极参与作为政府履行行政职能的重要环节。
　　 公众参与治理理念强调的是各级政府应充分发挥社会团体、企业、个人等各类主体的潜力和能动作用，让公众积极参与到管理公共事务和提供公共服务的活动中，在这一过程中，公众应能充分享有公共管理事务的知情权、参与权和监督权，从而实现公众角色的实质性转变，即从过去的&ldqu;象征性参与&rdqu;到&ldqu;真正的公众参与&rdqu;的转变。实现公众参与国家治理的过程，同时也伴随着政府角色的重新定位和职能的不断转变，即从低效率政府向更高效率的政府的转变，从全能政府向有限政府的转变，从过度管制政府向授权分权政府的转变，以及从不透明政府向透明政府的转变。
　　 （二）公众参与性是国家审计职能的拓展方向。 善治下的政府是讲求效率和效能的政府、是公民广泛参与的政府。在国家治理迈向&ldqu;善治&rdqu;的过程中，作为国家治理大系统中重要组成部分的国家审计，其职能的发挥有着更广阔的空间。
　　 传统的国家审计职能主要定位于经济监督方面，主要表现为对财政财务收支的审计，这是审计检查会计账目，监督财政、财务收支真实性、合法性的一种审计。财政财务收支审计履行的是一种监督国家财政的职能，这种传统的财务审计主要是决定一个单位的财务报表的公允性、合理性和准确性，并对此发表意见。对公共部门进行传统的财务审计及合法合规性审计是大多数政府审计机关的基本职能。自20世纪70年代后，公众已经不仅仅关心政府在财政资金和公共资源的使用上应&ldqu;取之于民、用之于民&rdqu;，而是更进一步关心资金、资源使用上是否&ldqu;用得合理、用得经济&rdqu;，国家审计也因此摆脱了单纯的财政财务审计的约束和局限，既关注审查政府和公共部门业务活动的经济性和效率性，同时也要审查政府和公共部门的工作是否实现了既定的目标，评价工作的效果与成效。对公共权力机关的评价不仅以其是否遵循规则和程序来衡量，更以其是否完成或达成结果来衡量，国家审计的职能从对政府及公共部门的合法性、合规性审计逐步转向对其取得的绩效（&ldqu;3E&rdqu;）进行审计。以美国审计署为例，在20世纪70年代至今，该署从事的财务审计比例则占到了90%。
　　 自20世纪90年代以来，随着公众参与治理和服务型政府理念在西方国家的逐步兴起，作为完善国家治理的重要制度安排，面向政府和公共部门这些特定对象的国家审计受到越来越多的关注，同时也被赋予了更多的时代内涵。在公众参与治理的时代，以&ldqu;3E&rdqu;为特征的绩效审计已不能满足公众对国家审计职能定位的期待，这主要表现在以下几个方面：一是&ldqu;3E&rdqu;审计执行主体是由政府审计机关来执行的，主体是一元而非多元的；二是参与方限于审计机关和被审计部门，而不是包括社会公众和中介机构等在内的多方参与；三是审计机关在审计标准上过于强调了数量性，对与公众利益攸关的&ldqu;公平性&rdqu;和&ldqu;可持续性&rdqu;关注不足；四是在审计信息结果反馈上，公众只是被告知而不能直接参与到对政府履行受托责任的问责中。提高公众参与性是国家审计职能的一个重要演进趋势和发展方向，是对公众参与治理背景下绩效审计职能

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