如何规范建设领域行政处罚程序

一、行政程序规范的概述
　　随着依法治国进程的不断推进，人们学法用法的氛围越发浓厚，越来越多的人运用法律的武器来维护自身的合法权益。当&ldqu;法治&rdqu;取代&ldqu;人治&rdqu;，行政机关工作人员手中的行政自由裁量权问题就成为大家关注的焦点，而想要通过法律来规范行政自由裁量权的行使，我们就必须正视行政程序的价值。
　　程序的价值，在提出初期，只是伴随着实体结果而产生。人们往往只注重实体结果的公正与否，而忽视了在产生实体结果之前，行政行为发生的一系列过程中，程序的公正与否。但是，近些年来，随着人们法治研究的不断加深，程序本位主义思想在法学界产生了巨大冲击，大家开始重新思考程序自身价值。在程序的工具价值之外，提出了程序自身独立于产生&ldqu;好结果&rdqu;之外的内在价值，这种内在价值是程序自身所具有的，是通过当事人的参与、程序理性、尊重个人尊严等制度体现的程序自身具有的正义性。[1]这种对于程序的关注，实际上是对行政相对人程序性权利的一种保护，它可以大大提高行政主体在具体行政行为中对程序性权力的重视程度，规范行政主体的行政行为，减少行政行为中程序违法的几率。
　　所谓程序违法，指的是行政行为违反行政程序法律规范，即违反法定的行政行为所必须经历的步骤、顺序、时限以及应采取的方式。[2]在现实生活中，人们往往更加关注行政实体结果，对于行政行为作出过程中，例如行政处罚作出过程中，行政执法人员是否出示工作证、是否出具相关处罚单据、是否听取行政相对人的申诉辩解、是否对处罚依据进行解释、是否告知当事人相关的权利等程序性权利都不那么重视，行政相对人对于自己的程序性权利也不是那么了解，这就给行政自由裁量权的扩张提供了帮助。要知道，如果一个国家的法治完备，对行政行为的每一个阶段都设定好相关的步骤、顺序、时限以及应采取的方式，那么每个行政执法者就只能按部就班，根本没有自己可操作的空间。因此本文由论文联盟.Ll.收集整理，行政程序的程序价值研究对于规范行政行为，推进法治国家建设十分重要。
　　建设领域中，关于行政程序的规范很少，较为完备算是1999年建设部颁布的《建设行政处罚程序暂行规定》。在具体的操作中，虽然近些年来，建设部门已经有意识对行政执法行为予以规范，但是还是存在少数行政执法人员处罚不规范现象。
　　二、规范建设领域行政处罚程序的必要性
　　在建设领域行政处罚中，人们往往注重的是行政处罚的实体结果，如果实体结果在人们可预期范围内，大家就会对其欣然接受，而在行政处罚过程中，行政执法人员是否严格按照程序办事，就显得不是那么重要。在他们看来，离开实体结果，程序正当与否相对没有那么重要，程序只是帮助实体结果产生而存在的一种手段而已，既然实体结果都正确，那么在争论行政处罚过程中程序的对与错已经没有什么太大的价值。但是，某种程序违法行为如果被一直忽视，实质上是对程序内在价值的一种侵犯。正如富勒所说的：&ldqu;程序法不是有关法律规则的实体目标，而是有关其方式。如果期望某一制约人们活动的规则体系的运作有效，且又能够始终与其宗旨相符的话，这种方式是必不可缺的。&rdqu;[3]由此可见，真正的法治社会，实体法与程序法应当同等重要，程序规范也应该是独立于实体规范而独立存在的，在具体的行政处罚过程中，不但实体结果重要，程序规范同样重要，它是真正体现一个国家法治文明程度的标杆。
　　（1）是减少社会摩擦，缓和社会矛盾的需要。建设领域行政处罚中，并不是每一个处罚结果当事人都能够接受，总是会发生一些争执，有些行政处罚结果明明是依法依规办事，当事人就是对其不服从，轻则进行申诉、行政复议、行政诉讼，重则一些情绪大的当事人甚至会做出暴力对抗的过激行为。其实，这种对于实体结果的不满情绪，很多是因为行政执法人员没有严格按照行政处罚程序办事而产生的。例如，行政处罚作出过程中，行政执法人员没有出示工作证、下处罚单时没有出具国家正规发票、在做出处罚决定前没有认真听取行政相对人的申诉辩解、在作出行政处罚决定后没有向当事人详细解释处罚的法律依据并告知当事人相关的救济途径等。在现实生活中，大多数当事人的法律知识并不是那么全面，对事情的判断往往依靠自己的主观直觉，而程序违法给人最直观的印象就是不公正。所以，不论结果的公正性如何，程序违法行为能产生一种在当事人和社会公众看来&ldqu;不公正&rdqu;的主观感觉，因而可能在社会心理学的层面上造成人们对法律程序制度的不满甚至抵制。[4]由此可见，法律程序有助于从心理层面上和行动层面上解决争执。[5]突出程序在解决问题时的重要性，可以增强人们对实体结果的可接受程度，有效地减少社会摩擦，缓和社会矛盾。

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