[摘要]治理 理论 已成为有关政府改革的一个全球性话题。改革开放以来，在推动 经济 发展 和 社会 全面进步的同时， 中国 政府加大了自身改革的力度。以市场经济体制为平台，以政府职能转变为中心枢纽，以民主法制建设为基础，中国政府正在努力营造新型治理格局，并取得了相当的成效。中国政府的治理理论与实践成为对世界范围治道变革的有力呼应。 [关键词]治理理论；政府职能转变；治理实践 政府的形式与行为历来就是 政治 学和行政学学者关注的中心，但长时期内，无人怀疑过他们观察 问题 的视角是否确当。因此，当有人在“政府”( GVERNENT) 或“统治”( GVERNING) 与“治理”( GVERNANE) 之间作出截然的区分时，人们吃惊地发现，这一概念的提出有可能引发一场政治学和行政学理论范式(PARADIG) 的革命。 治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的 历史 原由。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过，但是这种“政府中心论”的 研究 视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理念的提出，使人们得以从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、 企业 、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山、又滚下山的石头”之间的悖谬。而治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被认为有可能帮助突破这样一种二难选择，从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。 当今世界，全球化的浪潮不仅表现在经济领域、 科技 领域，而且，人类面临的诸多共同问题和相似的境况，使得各国政府在管理社会的形式和手段上也越来越趋于相互借鉴和认同。随着改革的深入、开放的扩大，在坚持强调中国特色的前提下，中国政府最近二十年来，对治国安邦的认识也升华到了一个新的高度。进而，在施政过程中，还将一系列新的理念付诸实现，取得了引人注目的成就。无疑，这是与全球化管治方式的转变深相契合的。 一、经济体制转型--中国政府治理理论与实践的广阔平台 20 世纪70 年代末，中国告别了计划经济 时代 ，开始了以市场为取向的经济体制改革，至20 世纪末，中国政府宣告基本建立起了社会主义市场经济体制。市场经济体制是充满生机和活力的经济体制，它的确立给中国社会带来了一系列深刻的变化。这种变化从各个方面冲击了旧的国家管理体制，在中国政府面前提出了新的课题。 1. 市场经济体制改变了国家与社会之间的关系。在计划经济体制下，国家对社会实行的是全面的控制和管辖，通过对社会资源的垄断和再分配，形成了单向的国家与社会的制动格局。市场经济体制的建立，转变了国家与社会的关系，国家与社会之间的双向互动得到了强化。国家实行的以产权多元化和经济市场化为基本 内容 的经济改革，促进了国家与社会、政治与经济之间结构的分化，一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以适应转型社会公共行政管理的需求。中国政府改革开放以来的行政管理体制改革的一个总的取向，就是重新界定政府在整个社会中的地位和作用，即“进行角色定位，确定公共行政、民间社会、市场之间的分工，可以由民间社会、市场承担的职能不再由政府承担，社会和市场无以承担、不应承担的职能，则由政府承担。”(郭宝平，1999) 实践说明，中国实行的改革开放政策正在从早期的政府主导型，逐步演变为社会推动型。社会力量的培育和壮大，使得中国政府开始更多地考虑调整自身与社会之间的关系，以适应变化了的形势。这成为中国政府改变旧的施政理念，采取新的治理形式与手段的重要动力。在市场经济基本上出现的作为民间社会主体的民间组织的独特品格和重要作用正在显现出来，首先是它的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其次，是它的独立性，即它拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上它都在相当程度上独立于政府；第三是它的自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的。“民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或是独自承担起社会的某些职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。有民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治， 而是治理。”( 俞可平，2000) 2. 市场经济体制改变了人们思维方式和行为习惯。市场经济的实行，使得人们的物质文化生活水平得到显著提高。人们之间的联系密切了，观察事物的视野开阔了，见识远大了，开始萌生强烈的自主意识。市场经济天生就是平等派，在这种体制下，人们的权利意识、平等意识、法治意识得到了空前的提高。旧的命令型行政体制显然与这些的新的价值取向和心理变化不相适应，政府管治方式和手段的改变意味着对这种变化的回应。在计划经济时代，人们耻于言利，人们的权利意识、自主意识淹没在一种“泛道德主义”和绝对平均主义的空谈和假像中。市场经济促进了人们的利益分化，所有制结构的变化使社会上出现了众多利益差别和利益竞争的行动主体，全民所有制、个体、私营、集体、三资等各类经济实体成为平等参与市场竞争的行动者，维护自身合法权益、平等获取社会资源和机会成为它们的共同呼声。共同的市场经济环境下的实践，在上述各类行动者中萌生了相似的市民趣味和市场文化。国家在政策的制定和贯彻中面对的已不再是过去那种绝对划一的利益无差别的受令者，而是要求利益各个不同的行动主体。意识形态律令和道德说教的作用正在降低，利益驱动机制在国家治理中的重要性越来越大，政府治理中的制度色彩和技术色彩越来越浓。作为对上述变化的反映，《宪法》肯定了各种所有制经济主体的地位和作用，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等 法律 和法规的制定也反映了社会的利益要求和社会关系的调整和变化，国家正试图用新的方式将市场经济所带来的变化纳入治理框架之中。 3. 市场经济体制的开放性改变了中国与世界的关联程度和联系方式。市场经济体制的本质是开放的和扩张的，它积极容纳一切能促使自身发展的价值、技术、观念、规则，这种要求造成了中国与世界密切联系的必然性。世界上所发生的信息革命、技术革命、观念变革，包括正在兴起的治道变革都必然要反映到各国政府的政策与行为中来，中国政府也不例外。迅速适应世界形势发展要求，容纳新的变因，引导国家和国民参与到世界经济与技术竞争过程中来，是中国政府走向成熟的标志。中国的市场经济体制是在对外开放的扩大中一步一步建立起来的，中国已经被纳入世界经济一体化之中。加入T 以后，中国政府的治理环境将随之发生很大的改变，就外部环境而言，行政管理体制和行政管理行为必须符合国际通行的规则和惯例，必须遵守我们与其他国家所签定的双边和多边协议。国际经济、法律环境成为制约政府治理能力与行动的重要因素，任何有悖于国际法则和国际经济 规律 的政府行为都可能产生不良的国际 影响 ，都可能招致已加入的国际组织的联合抵制，使国家利益蒙受损失。为了适应外部治理环境的变化，中国政府非常关注行政管理国际化的趋势，并已采取了一定的应对措施，譬如实行了汇率并轨，实行外贸出口结汇和售汇制及新的外汇帐户管理办法，改进重要商品进出口配额管理，调整关税税率，改革外汇体制，等等。市场经济体制下的中国经济国际化也从内部给政府的行政管理提出了挑战。世界市场是一个变化迅速、充满机遇也充满危机的领域，政府不仅要参与国际市场的竞争，更重要的是要为本国的企业、个人、各类投资者等利益主体提供必不可少的帮助和服务。政府对世界市场的反应不可能如活跃在其中的经济主体那样灵敏，这就意味着政府的职能仅仅因为这一点就应该改变。服务、引导、规范、保障已经成为中国政府追求的理想的治理方式。上述可见，市场经济所展示的现实和前景为中国政府的治理理论与实践提供了宏大的背景和广阔的平台。 二、政府职能转变-- 中国 政府治理 理论 与实践的中心枢纽 治道变革既来自 社会 的推动，又来自政府对自身结构和功能的认识和基于这种认识基础上的自我改善。中国政府是推动社会进步，实现国家 现代 化的力量，又是接受现代化过程冲击和考验的客体。以职能转变为中心枢纽，实行政府机构改革，实现治道变革是中国政府长期努力的方向。 1. 审慎考量政府管治范围和 内容 ，合理配置政府和社会权力。权力和利益是一切 政治 和社会关系的核心。明确划分国家和社会的权力、政府和市场的权力、公共权力和私人权力，是治理理论赖以建立的前提。以国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、公共权力与私人权力为两端，任何在这两端之间权力的畸强畸弱，都会破坏它们之间的良性平衡。所谓政府职能转变，首先改变的就是政府的“职权”，然后才可能转变政府的“功能”。对于中国政府来说，政府职权的变化，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于 企业 、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。其次，是在承认社会、企业、市场、个人享有合法权力的前提下，调整政府与其他权力主体之间的关系，充分发挥它们的主体能动作用，形成新型的权力关系，共同营造新型的治理格局。中国政府行政体制改革从一开始就选准了下放权力这个突破口，希望通过下放权力，赋予较低层级行政部门以更大的自主权，以便发挥它们的积极性和能动作用。行政权力下放的结果，使得地方政府掌握了更大的 经济 管理权限、财政收支权限、人事管理权限。通过二十多年的改革，现在中央政府一般不再去主动干预地方和企业的管理和经营事宜，其权力主要限于掌握国民经济的重大决策权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等。地方政府则有权按照国家 法律 、法规和宏观政策制定地方性法规或政策；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；运用地方资源，促进本区域经济和社会进步，特别是推动直接为公众服务的 教育 、卫生、住房和社会保障事业的 发展 (郭济，2000) 。与体制内的放权让利相联系，国家不再对社会权利的生长感到不安，而是积极将这种权利发展导入可以控制并与国家合作的轨道，建立与社会各种类型权利主体的伙伴关系。“主要在经济领域，把某些职责转移到民间，由非政府机构和社会组织承担某些职责，动员其参与政府项目的计划、执行、参与和评估。”因此，有学者指出，中国始于1978 年的改革，其一条主线就是中央对地方、国家对社会的权力下放(施绍祥，1999) 。1998 年九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案》中则明确把政府职能定为三项：宏观调控、社会管理和公共服务，对政府的职能进行了 科学 的定位。 2. 实现政府管治方式和管理手段的转变，经济和社会管理以宏观方式为主。从逻辑上说，承认了国家权力之外其他权力主体的存在，就意味着国家权力在划定的范围内和限定的内容中与其他权力主体之间是合作性的平行关系，而不是包含性的垂直关系，也意味着国家权力的滥用是不被容忍的。况且，社会主义国家的 历史 经验也说明了，政府权力的无限延伸，国家干预的无休无止，可能对社会发展带来严重的挫伤。因此，由命令性的管治方式向说服性的管治方式的转变，由主动--被动性的管理方式向互动性的管理方式的转变，由行政性的管理方式向契约性的管理方式的转变，由控制性的管治方式向协商性的管治方式的转变，由微观干预性的管理方式向宏观调控性的管理方式的转变，已经成为中国政府职能转变的重要内容。而以精简、统一、效能为标准的政府机构改革，其中心目标就是达到政府职能的根本转变。改革的结果是，过去那种“全能型”政府管理模式已被抛弃，政府不再扮演凌驾于社会之上包揽一切、管制一切、指挥一切的角色。社会资源的配置转向以市场为基础，经济运作的的主体不再是政府，而是市场、企业和生产经营者。“政府职能正在发生结构性变化：过去，政府是运用行政手段为主，现在转向以经济及法律手段为主；过去政府是直接管理企业和生产者的生产经营，现在转向引导经济发展主要培育市场和建立宏观调控体系，通过市场进行间接引导和控制；过去，是政企不分，企业是政府的'附属品'，现在是政企分开，企业成为独立自主经营者，等等。政府主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”(刘怡昌，2000) 。 3. 强调合作与服务，激发社会活力和人民创造精神。政治学家和行政管 理学 者素来重视对政府能力的 研究 ，但是事实上他们大多数关心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服务的能力。治理理论的一个重要理念是对政府服务的强调。对政府管制能力、汲取能力与政府服务能力之间的关系，中国政府持有一种辩证的认识。“为人民服务”、“做社会公仆”一直是中国政府对公务员实行教育的一项重要内容。实质上，政府的管制能力、汲取能力与服务能力是互相促进的，政府提供的优质服务所带来的效益必然促进社会秩序的稳定和社会财富的增长，其结果是政府管制能力的增强与汲取可能性的增大。政府提供服务的内容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、价值、规则。治理理论所强调的合作意识实际上源于治理的多中心论，这一论点不再将政府视为唯一的治理主体，而强调有效治理依靠的是政府、企业、市场、社会、社区多个层面的行动主体，特别是依靠这些行动主体之间的通力合作。中国政府强调调动各方面的积极性，其价值在于将社会看作是各要素相互关联的整体系统，重视系统内各要素的能动。一个明显的事实是，在中国政府的鼓励和引导下，无论是企业、个人还是民间组织都开始积极投身社会公共事业。例如，企业大力赞助举办各种类型的运动会，向公共设施建设和受灾的地区捐款捐物；民间组织积极兴办各种社会福利和救济事业，所兴办的“希望工程”、“阳光工程”、“扶贫工程”引起了强烈反响，取得了可喜的成果；个体公民则在污染治理、社会治安、向政府建言献策、社区自治中发挥着重要的作用。人们曾担心的人民公社体制在 农村 的改变、单位制度在城市中的瓦解所带来的社会管治上的混乱局面正在被一种新型的有效治理格局所取代，一个从上到下，从政府到个体公民的治理 网络 正在出现。

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